Forarbeider
Forarbeider er alle de utredningene og overveielsene som gjøres før et lovvedtak gjøres, men de har ulik betydning som rettskilde ved lovtolking. Dette følger både av de faktiske forholdene – at lovgivningsprosessen ofte innebærer endringer og korrigeringer underveis før de endelige vedtakene fattes – og av at aktørene tillegges ulik betydning. Teksten i en odelstingsproposisjon har for eksempel liten verdi som rettskilde dersom den ikke underbygger de beslutningene som er truffet, eller dersom Stortinget bevisst har fraveket departementets forslag i proposisjonen.
Generelt er det slik at dokumenter utarbeidet av Stortinget i forbindelse med ny lovgivning, har størst betydning. Hvis uttalelsene fra Stortinget er motstridende, vil tidspunktet for uttalelsene være avgjørende. Desto tettere opp mot et lovvedtak en uttalelse avgis, desto større vekt tillegges den. Departementets dokumenter har også en rettskildemessig betydning, såfremt Stortinget har fulgt opp forslaget fra departementet eller ikke bevisst har valgt en annen løsning. Det er først og fremst odelstingsproposisjonen som kan tillegges vekt, men det forutgående høringsnotatet kan også benyttes dersom det utdyper spørsmål som siden er blitt fulgt opp med reguleringer. En NOU kan også få betydning i lovtolking hvis utredningen behandler spørsmål som ikke behandles i de senere beslutningsdokumentene, eller hvis stortingsdokumentene henviser til utredningen.
Når et nytt rettsområde skal reguleres, er det vanlig at regjeringen først nedsetter et utvalg for å avgi en vurdering. Utvalget som skulle utrede alternativ medisin, og utvalget som skulle utrede forholdet mellom forsikringsbransjen og helsetjenesten, ble nedsatt av regjeringen på oppfordring fra Stortinget.
Etter at et utvalg har utarbeidet en offentlig utredning, avgis denne til den aktuelle fagstatsråden, som kan sende den på høring. På bakgrunn av utredningen og høringen kan det være aktuelt å forelegge saken for Stortinget før regjeringen bestemmer seg for hvordan saken skal følges opp. Det utarbeides da en stortingsmelding, som er et diskusjonsgrunnlag for Stortinget, og Stortinget gir så signaler til regjeringen som gjør vedtak om videre oppfølging.
Et grunnleggende krav til forvaltningen er at ethvert lovforslag skal sendes på høring til aktuelle høringsinstanser. Aktuelle høringsinstanser er alle organisasjoner som er primært berørt av lovforslaget – ofte vil det være flere titalls. Forslag om ny lovgivning innen helsevesenet sendes for eksempel til alle berørte statlige instanser; Statens helsetilsyn, Sosial- og helsedirektoratet, alle berørte fagforeninger og pasientforeninger, herunder Legeforeningen, Tannlegeforeningen, Sykepleierforbundet og Pasientforeningen, til alle fylkeskommuner dersom det dreier seg om spesialisttjenester, og til alle kommuner dersom det dreier seg om primærhelsetjenester. Det er ingenting i veien for at enkeltpersoner og organisasjoner som opplever seg berørt, kan be om å få uttale seg ved å bli oppført som høringsinstans.
Den ordinære høringsfristen er tre måneder. I særskilte situasjoner kan høringsfristen kortes ned til seks uker. Dette skal da være besluttet av fagstatsråden, og denne beslutningen er vanligvis vedlagt saken som oversendes Stortinget. Stortinget kan som tidligere nevnt gjøre vedtak om ny lovgivning uten en forutgående prosess. Det er imidlertid tilbakeholdent med å fatte slike beslutninger, fordi Stortinget som hovedregel ønsker å basere sine vedtak på en åpen prosess der de som berøres av ny lovgivning, kan gi sine vurderinger. Behovet for faglige råd og ekspertise fra forvaltningen kan også begrunne Stortingets tilbakeholdenhet.
Lovgivningsarbeidet er som regel en langvarig prosess som pågår over flere år, men det er svært vanlig at denne prosessen igangsettes med en «bestilling» fra Stortinget, for eksempel ved at det vedtas at regjeringen skal følge opp en stortingsmelding på en bestemt måte (såkalt romertallsvedtak). Dersom utredningen ved høringen viser seg å være lite kontroversiell, kan departementet utarbeide en proposisjon som forelegges Odelstinget i Stortinget (odelstingsproposisjon, Ot.prp.). Det er den aktuelle fagkomiteen i Stortinget som først behandler proposisjonen. I komiteen utpekes en saksordfører, som har hovedansvaret for utarbeidelsen av innstillingen til Odelstinget (Innst. O.). Innstillingen utarbeides etter forhandlinger i komiteen, hvor de enkelte partiene tar stilling til saken og enten blir enige om innholdet i innstillingen eller avgir en innstilling med et flertall og ett eller flere mindretall.
Forarbeidene til en lov kan altså være omfattende (se rammen). Omfanget varierer noe med sakens kompleksitet og hvilken vei som er benyttet frem mot ny lovgivning. Helselovene som trådte i kraft 1. januar 2001 – lovene om pasientrettigheter, helsepersonell, psykisk helsevern og spesialisthelsetjeneste – gikk gjennom en langvarig lovgivningsprosess, slik det er vanlig ved større lovreformer.